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關于解決城市燃氣企業與上游供氣企業供氣范圍矛盾的討論

發布日期:2008-1-25    閱讀次數:2761次    來源: 中燃網   

  城市燃氣供應企業與上游勘探生產企業,是天然氣產業鏈條上極為重要的兩個環節。他們相互依賴,共同發展。上游勘探生產企業掌握開發天然氣資源,下游城市燃氣供應企業聯系著消費者市場,負責用氣市場的開拓與零售。中石油一位高管人員曾生動地描述這一關系“沒有市場的資源,就是沒有價值的資源;沒有資源的市場,就不是真正意義上的市場。”在上下游企業的共同努力下,我國天然氣行業進入了大發展的時代。“十五”末期,天然氣在一次能源消費中的比重將由目前的2.7%提高到4.8%;“十一五”末期將達到6%-8%。
  雖然上下游企業有著諸多共同的利益,但二者由于處于產業鏈條的不同環節,自身的市場地位、經濟實力、監管機制、企業目標、發展戰略存在差異,二者在發展過程中產生了一些矛盾,現階段集中體現在供氣范圍方面。
  上游企業中石油股份化改造后,在海外資本市場上市,成為自主經營、自負盈虧的經營實體,追求股東收益最大化,形成了利潤最大化的價值取向。中石油早就意識到,隨著天然氣的發展,其以化工原料和工業燃料為主的消費結構將被發電和城市燃氣為主的消費結構所替代,由于天然氣的主要用戶之一是城市燃氣,因此,天然氣市場的開發將會使原屬于城市公用事業的城市燃氣逐步成為天然氣行業產業鏈上不可分割的終端環節。中石油開始將天然氣產業鏈向下游延伸。
  中石油的這種做法,違背了城市天然氣特許經營的國際慣例;違背了國際上天然氣生產與管道經營者與區域性的天然氣銷售商分別設立的慣例;影響了城市燃氣市場秩序、引起價格混亂;進而有可能打亂下游供氣企業的發展戰略,降低下游企業在資本市場上市融資時的企業價值。對此,我們提出幾點看法:
    1 .全行業的壟斷不一定能提高上游企業在資本市場上的價值
  中石油的前身是中國石油天然氣總公司——中國陸上最主要的石油天然氣勘探、開發企業和實際上的壟斷者;經過1999年的資產劃撥重組,中石油獲得了煉油、批發、零售一系列中下游業務,成為上下游一體化和產銷一體化的全能型企業。目前中石油掌握了中國絕大部分天然氣資源,擁有全部的天然氣批發市場、 80%以上的天然氣輸送市場和超過60%的勘探和開發市場,由其興建的管道總長在1.1萬km以上,占全國天然氣管道里程的95%。
  隨著中國加入WTO和改革的不斷深化,更多其他公司將會進入天然氣領域,全行業將涉及到更多公司的利益。中石油這種“既是合作伙伴、競爭對手,又是游戲規則的制定者”的角色,使其他業者不能與其平等競爭。這種壟斷性會使交易他方的利益可能受到損害,也不利于形成競爭性市場。
  此外,現行監管方式以行政審批為主要手段,既沒有一套與市場經濟相適應的法律法規作為依據,也沒有現代監管方法,其后果自然是:監管由于缺乏法律依據而帶來很大的不確定性,定價機制等方面的缺陷扭曲了市場主體的利益關系。
  對于中石油對國內陸上油氣資源與管道網絡資源的高度壟斷,投資者的第一反應不是“壟斷利潤”,而是“壟斷權能維持多久”的疑問。在許多投資者看來,這不僅不是“正分(plus)”,反而是“負分(minus)”。以中海油為例,其為能獲得與國際著名石油公司相當的利潤率而自豪,但一位資深投資銀行家表示,以壟斷地位而獲得不過是同樣的收益,說明其經營管理實際上是略遜一籌的,所以定價也應較國際同業公司為低。
    2. 上下游企業應共同遵守“以市場換資金”的融資規則
  “以市場換融資”幾乎是壟斷性國企上市成功的必經之路。中石油重組上市前,國家對國內的油氣資源與銷售市場進行了完整的分割,中石油獲得的完整的經營區域與市場,是其海外上市時吸引投資者的最大價值所在。
  同理,下游燃氣企業要通過資本市場自籌資金加快建設與發展,也離不開相對完整、穩定的市場資源。如果任由其他公司瓜分,市場整體資源的價值將大打折扣,在資本市場上融資將舉步維艱。
    3 .對上下游企業應平等地實施特許經營
  目前國家對天然氣行業的上下游企業都準備特許授權經營。這方面,上游企業先行一步,取得了特許經營權。以中石油為例,在眾多場合公開表示并反復強調: “現行的海陸兩個石油條例所確定的專營合作方式,已被多年對外合作的實踐證實是成功的,符合我國的國情,也被外國石油公司所認可,應當繼續堅持。
  既然肯定現行的專營對外合作體制至少在近期內仍然作為我國石油對外合作的主要方式,就應遵循這一合作方式的客觀規律,避免三家公司內部的競爭,在相對穩定的地理區域內,分別行使專營權,進行對外合作。這樣對保護國家資源有利,便于政府的監督管理,同時也便于外方工作和減少外方風險。
  同理,天然氣下游供氣企業也將全面實施特許經營,下游企業也有同樣的共識與要求,即在相對穩定的地理區域內,分別行使專營權,這對保護國家資源有利,也便于政府的監督管理。
    4 .建立完善監管機制
  在天然氣生產和消費高速增長的同時,中國天然氣行業還沒有形成適應行業發展趨勢的現代化市場監管體系,適用于該行業的法律、法規還不健全,這種狀況與天然氣市場的迅速開拓和發展極不相適應。在部分領域已經造成了一定的混亂,例如在城市燃氣輸配領域,存在上游供氣企業搶先在已規劃城市燃氣管網建設的區域內重復建設燃氣配供管道,發展向當地客戶供氣的無序競爭現象。由于管道天然氣配送兼具有公共服務和自然壟斷的特性,而建設城市燃氣管網又需要投入大量資金,這種無序的市場競爭現象一方面將會造成缺乏統籌盲目競爭建設,從而導致重復投資和社會資源的浪費,另一方面,反映出城市燃氣行業缺乏清晰、合理的監管框架,將嚴重影響城市燃氣企業吸引外部投資,推進股權多元化、商業化運作的目標。
  在這種大的背景下,構建天然氣行業的現代監管框架及加速天然氣立法進程已經是十分緊迫的問題。走立法先行、監管到位的路子,可以在天然氣市場形成的初期就營造一個合理有效的監管環境。對于具有自然壟斷特性的城市燃氣配送業務而言,意義格外重要。
    5 .建立公正合理的定價機制,不得利用價格歧視進行不正當競爭
  目前我國天然氣各種價格均由政府確定,還沒有形成市場導向下合理的天然氣價格機制,如天然氣長輸費用所占比例較大,天然氣到達城市門站時,價格往往已經達到1.1元/m3—1.3元/m3以上。
  為了促使中國天然氣市場的形成和發育,我們認為需要對天然氣價格做如下改革:一是實行單一用戶、單一結算價格,供需雙方以經濟合同確定供需數量;二是打破現行氣價一定幾年不變的模式,在國家監管下,分大化肥、發電、民用等類型確定出廠價定價原則和公式,并根據市場變化適時調整;三是分不同線路確定管輸價格;四是允許供需雙方根據市場情況在一定幅度內浮動價格;五是加強對天然氣長輸價格的監管,管輸公司將運輸商與供應商的職能分開,提供分類服務,禁止利用自身資源優勢進行關聯交易,利用價格歧視在下游市場進行不正當競爭;六是盡可能地引入競爭機制:鼓勵有資質的企業開發天然氣,形成多個生產供應商;天然氣可以自由買賣,采用競爭性定價。
    6 .開放網絡資源,實現互聯互通
  在1998年中石油組建之后,掌握了中國絕大部分天然氣資源,由其興建的管道總長在1.1萬km以上,占全國天然氣管道里程的95%。中石油的這些管道基本上都是自用,不涉及其他企業使用的問題。但做稍為長遠的一些分析就會發現,圍繞著管道準入問題,矛盾遲早要產生。
  “建管道就是為了賣自己產的氣”,這種在計劃經濟體制下發展起來并早已習慣了的中國石油工業生產方式,與國外天然氣工業管輸與供氣分離的趨向產生了較大差距。中國石化經濟技術研究院院長朱煜對此質疑道:“天然氣管道就好比高速公路,高速公路的建設和經營企業是通過收費來實現自己的收益的。因此,只要符合上路的條件,誰的車都可以跑,不能說誰修了路就只能走誰的車。”
  以西氣東輸工程為例,上游氣田產品分成以及即將組建的管道合作公司和天然氣統一銷售公司,中方和外方權益均為55%對45%; 管道運營與天然氣銷售是“捆綁”在一起推銷給消費者的。在這種壟斷的態勢下,并沒有考慮到將來第三方使用管道的問題。
  在某種意義上,“西氣東輸”這樣的長距離管輸工程具有不可替代性,很難想象有哪家企業會投巨資再修一條“西氣東輸”管道。這就帶來了一個“使用權”問題——如果管道運營主體和天然氣供應主體合一,其他供氣企業要使用管道,就有可能受到歧視。
  長距離管道運營的自然壟斷特性,導致了市場配置資源的手段失靈。 將管道運營與供氣經營分離,區分壟斷性的領域與非壟斷性的領域,這是實施新型監管的一個前提。
    7 .通過資本市場與特許授權經營,合法進入下游市場
  國際資本市場上有句名言:“不要到沙漠中去找石油,要到股市中去找石油”。我們在這里引申為上游企業要進入下游市場,“不要在管道上找開口,而要在資本市場上找開口”。
  下游管網投資一般高于主干線,是主干線的2倍,西氣東輸下游城市管網建設需要700億元至800億元的投資。上游企業要進入下游市場,完全可以憑借資金優勢,通過投資入股、股權收購、兼并重組等方式,有所作為。而不應該利用政府監管不到位的空子,破壞游戲規則,無視特許經營的現狀,憑自身的壟斷優勢搶占地盤。作為下游企業,我們并不拒絕競爭,而是強烈反對不正當競爭。
    8. 下游企業積極爭取獲得與上游企業平等的市場交易地位
  市場競爭是殘酷無情的,特別是在我國社會主義市場經濟初級階段,市場規則不完善,法律法規不健全,監管機構不到位,行政干預色彩濃重的情況下,單靠個別城市燃氣企業的力量,無法與上游中石油抗衡,無法保護企業自身正當的權益,無法獲得平等的交易條件,只有眾多的城市燃氣企業一致行動,才能迎接挑戰,在市場競爭中占據有利的地位。
  (1)集體與上游企業協商簽定《天然氣購銷原則協議》。
  《天然氣購銷原則協議》包括:天然氣購銷方式、天然氣的數量、天然氣的質量、天然氣價格及支付、計量與質量檢驗、天然氣的首次交付時間、信息互通共7個方面的內容。
  (2)通過政府主管部門與協會組織,在天然氣價格制定中反映下游企業的正當要求與利益。
  (3)協調一致,配合政府主管部門建立合理適用的監管體制。
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